La recuperación de la democracia en la Argentina a partir de diciembre de 1983, entre sus múltiples implicancias, significó la posibilidad de reconstruir un esquema institucional de tres poderes independientes: Ejecutivo, Legislativo y Judicial. El Poder Legislativo recuperó parcialmente su rol en materia económica tal como surge de la Constitución Nacional.
La carta magna original (1853) fue concebida desde un punto de vista político como un espacio de acuerdo para garantizar procesos de mediación de dos relaciones particularmente conflictivas: a) entre los ciudadanos y el Poder Ejecutivo referido a la política fiscal y presupuestaria (asignación de recursos), para ello la Cámara de Diputados es el ámbito por excelencia; b) la relación entre el Poder Ejecutivo Nacional y las Provincias, donde la Cámara de Senadores tiene una agenda “natural” vinculada a la coparticipación federal, economías regionales, competencias federales, etc.
Durante el primer período democrático el debate del presupuesto tuvo escasa visibilidad.
En términos generales, los tiempos y las formas de presentación fueron insuficientemente respetados. La inflación, la falta de recursos técnicos y la débil tradición democrática asociada a la rendición de cuentas y la transparencia, condicionaron la posibilidad de cerrar el ciclo presupuestario.
En 1991 se inicia un proceso de fortalecimiento del sistema de administración financiera y control del Estado. Promovida conjuntamente por el Ministerio de Economía y los organismos multilaterales, la Ley 24.156 -entre sus múltiples aspectos- conllevó un importante avance en cuanto a la metodología de formulación, presentación y debate del proyecto de ley del presupuesto, así como sobre los controles internos y externos de carácter financiero y operativo respecto de la gestión de los entes públicos. El artículo 37 de dicha ley reviste singular importancia ya que regula las facultades para modificar el presupuesto y la posibilidad que los distintos actores involucrados tienen para incidir sobre las políticas públicas:
“La reglamentación establecerá los alcances y mecanismos para efectuar las modificaciones a la ley de presupuesto general que resulten necesarios durante su ejecución. Quedarán reservadas al Congreso Nacional las decisiones que afecten el monto total del presupuesto y el monto del endeudamiento previsto, así como los cambios que impliquen incrementar los gastos corrientes en detrimento de los gastos de capital o de las aplicaciones financieras, y los que impliquen un cambio en la distribución de las finalidades”.
En realidad, los lineamientos del artículo no se vieron reflejados en el devenir del proceso presupuestario y las potestades del Congreso fueron flexibilizadas mediante la utilización de dispensas anuales y Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU), que con el tiempo conformaron “un patrón delegativo que ha sido una constante en las últimas dos décadas, erigiéndose en la práctica como principio general de funcionamiento institucional”. (1)
En 1994 la reforma de la constitución en su Capítulo Cuarto - Del jefe de Gabinete y demás ministros del Poder Ejecutivo - artículo 100, establece que el jefe de Gabinete con responsabilidad política ante el Congreso de la Nación le corresponde: entre otras cosas relevantes de la administración general del país: enviar al Congreso los proyectos de ley de Ministerios y de presupuesto nacional, previo tratamiento en acuerdo de gabinete y aprobación del Poder Ejecutivo; hacer recaudar las rentas de la Nación y ejecutar la ley de presupuesto nacional. El jefe de Gabinete puede reestructurar dentro de un límite de gastos y ese total está conformado por cinco finalidades (Administración Gubernamental, Servicios Sociales; Servicios Económicos; Servicios de Defensa y Seguridad; y Deuda Pública), que representan las prioridades que se plantea el Estado en el manejo de los recursos.
En rigor, es como si hubiera cinco presupuestos con sendas prioridades en la gestión de la cosa pública. Por ejemplo: una redistribución en la finalidad administración gubernamental podría desfinanciar la función control a favor de la finalidad servicios económicos, que nuclea los subsidios al transporte y la energía. El único límite a esta atribución es lo que se llama “suma cero”; o sea, mientras no modifique el concepto de gastos totales. Es decir que, siempre y cuando no sobrepase el techo establecido, el jefe de Gabinete puede reasignar todo el presupuesto que quiera, incluso llegando al caso extremo de dejar en cero a alguno de los ítems en cuestión.
Pero el ejemplo no se agota allí. Además de aquellos cinco ítems, también podría decirse que aparecen otros dos presupuestos: el de Gastos Corrientes, que sirven para el habitual funcionamiento del Estado, y los Gastos de Capital, orientados mayormente a obras. Entonces, siguiendo con la simulación anterior, el jefe de Gabinete está habilitado a redireccionar fondos de la construcción de una ruta o un puente, al pago de sueldos de la Administración Pública. (2)
En agosto de 2006 se sanciona la Ley 26.124 que consagra los denominados “superpoderes”.
Estos, otorgan la capacidad al jefe de Gabinete para redistribuir partidas sin restricciones, pudiéndose modificar, no sólo las proporciones sino también las prioridades proyectadas por el Congreso Nacional al momento de aprobar el presupuesto. En el artículo 1° de dicha Ley se sustituye el artículo 37 de la Ley 24.156 (1992) de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional, quedando redactado de la siguiente manera:
Artículo 37: La reglamentación establecerá los alcances y mecanismos para efectuar las modificaciones a la ley de presupuesto general que resulten necesarios durante su ejecución.
Quedan reservadas al Congreso Nacional las decisiones que afecten el monto total del presupuesto y el monto del endeudamiento previsto. El Jefe de Gabinete de Ministros puede disponer las reestructuraciones presupuestarias que considere necesarias dentro del total aprobado por cada ley de presupuesto, quedando comprendidas las modificaciones que involucren a gastos corrientes, gastos de capital, aplicaciones financieras y distribución de las finalidades. A tales fines, exceptuase al Jefe de Gabinete de Ministros de lo establecido en el artículo 15 de la Ley N° 25.917. El incremento de las partidas que refieran gastos reservados y de inteligencia sólo podrá disponerse por el Congreso de la Nación”.
Este mecanismo se extendió desde 2006 a 2016. El presupuesto de 2016 fue el último en contar con los superpoderes. En octubre de 2016 la administración Macri logra que se apruebe la Ley 27.342 que modifica nuevamente el artículo 37 de la Ley 24.156:
“Quedan reservadas al Congreso Nacional las decisiones que afecten el monto total del presupuesto y el monto del endeudamiento previsto, así como las partidas que refieran a gastos reservados y de inteligencia. El Jefe de Gabinete de Ministros puede disponer las reestructuraciones presupuestarias que considere necesarias dentro del monto total aprobado. Dichas reestructuraciones no podrán superar el siete coma cinco por ciento (7,5%) para el ejercicio 2017 y el cinco por ciento (5%) para el ejercicio 2018 y siguientes, del monto total aprobado por cada ley de presupuesto, ni el quince por ciento (15%) del presupuesto aprobado por finalidad, cuando se trate de incrementos de gastos corrientes en detrimento de gastos de capital o de aplicaciones financieras, y/o modificaciones en la distribución de las finalidades. A tales fines, exceptúase al Jefe de Gabinete de Ministros de lo establecido en el artículo 15 de la ley 25.917. Las reestructuraciones presupuestarias realizadas por la Jefatura de Gabinete de Ministros, en función de las facultades establecidas en el presente artículo, deberán ser notificadas fehacientemente a ambas comisiones de Presupuesto y Hacienda del Honorable Congreso de la Nación dentro de los cinco (5) días hábiles de su dictado, especificándose los montos dinerarios, finalidades del gasto, metas físicas y programas modificados”.
Durante el año 2016 se produce el récord de modificaciones presupuestarias. Algunas de ellas podrían encontrar su explicación en el cambio de signo de gobierno y en la herencia de un presupuesto cuyo diseño no respondía a las nuevas directrices que deseaba imprimirle la administración de Macri. También y en gran medida, un contexto inflacionario que ese año terminó con una inflación promedio acumulada del 40,3%. (3)
En el transcurso del 2017 el Gobierno modificó la pauta original del gasto en aproximadamente un 10%, superando así el límite impuesto por la ley que había aprobado recientemente. En diciembre de ese año incrementó en un solo decreto los gastos corrientes y de capital en $ 202.026 millones; ello implicó el 8,3% del total del crédito presupuestario. Recordemos que, de acuerdo con la Ley 27.342 (establece un límite al uso de los superpoderes) el jefe de Gabinete mantenía la facultad de realizar reasignaciones presupuestarias que no podrían superar el 7,5% para el ejercicio 2017 y el 5% para el ejercicio 2018 y siguientes. (4)
Según la información obtenida desde la Jefatura de Gabinete, durante los años 2018 y 2019 las modificaciones presupuestarias se mantuvieron dentro los límites establecidos (no más del 5%). Como resultado de la alternancia política, el Frente de Todos obtuvo el triunfo tras las elecciones presidenciales de octubre de 2019. En su primer discurso ante la Asamblea Legislativa, el presidente Alberto Fernández criticó severamente la gestión económica llevada adelante por Macri y a los lineamientos del FMI. En un contexto de crisis “la Argentina no para de achicar su economía” y tras exponer indicadores sobre pobreza, tasa de desocupación y valor del dólar, entre otros, el Gobierno decidiría “... no dar tratamiento parlamentario al Presupuesto Nacional proyectado por el Gobierno saliente para el ejercicio 2020”. Sus números “no reflejan ni la realidad de la economía ni las realidades sociales ni los compromisos de deuda que realmente se han asumido...”. (5)
Tempranamente, y en este esquema, sanciona la Ley 27.541 de Solidaridad Social y Reactivación Productiva en el marco de la Emergencia Pública por la que se amplió nuevamente las facultades presupuestarias del jefe de Gabinete, llevándolas al 7,5% para el ejercicio 2020 y; el Decreto 457/20, a través del cual se concede al jefe de Gabinete de Ministros la facultad de disponer reestructuraciones presupuestarias de manera ilimitada. Por lo tanto, se comenzó a transitar con un presupuesto prorrogado y con discrecionalidad para realizar las modificaciones de límites y partidas presupuestarias.
En marzo, a pocos meses de haber asumido -en el marco de la declaración de pandemia emitida por la Organización Mundial de la Salud (OMS)- y de un “contexto nacional crítico”, el Gobierno dispuso “el aislamiento social, preventivo y obligatorio” (DECNU 297/2020) por el que “todas las personas que habitan, o se encuentren temporalmente, en las jurisdicciones donde rige esta normativa deberán permanecer en sus domicilios habituales, solo pudiendo realizar desplazamientos mínimos e indispensables para aprovisionarse de artículos de limpieza, medicamentos y alimentos”.
En materia presupuestaria y teniendo en cuenta la situación de excepcionalidad vigente, el Ejecutivo encontró aún mayores condicionalidades para limitar el rol del Congreso y avanzar sobre los límites establecidos por la Ley anteriormente mencionada. Estableció a través del DNU 457/20 que el Ministro Coordinador podrá disponer de todo el Presupuesto Nacional y reasignar partidas hasta fin de año sin pasar por el Congreso. Suspendió, adicionalmente, el límite del 5% que tiene el jefe de Gabinete para reasignar partidas con el argumento de que es necesario “dotar de flexibilidad al presupuesto de la administración nacional para la atención de los gastos que se eroguen en virtud de medidas vinculadas a la emergencia sanitaria por la pandemia del Covid-19. A su vez, por el artículo 4 del mismo decreto, el Gobierno, deja sin efecto hasta fin de año los límites que tiene el jefe de Gabinete para reasignar partidas previstas en el artículo 37 de la ley de administración financiera y de los sistemas de control del sector público nacional. (6)
De esta manera la pandemia fue la excusa para llegar nuevamente al esquema de “libre disponibilidad” (superpoderes) que permiten al Ejecutivo disponer en forma irrestricta de los recursos del presupuesto dejando al Congreso afuera de cualquier control. Sin embargo, la misma ley contemplaba una solución institucional para no contravenir el espíritu del artículo 37 de la ley de administración financiera y de los sistemas de control del sector púbico nacional y con esto quebrantar la distribución equilibrada de poder entre Ejecutivo y Legislativo en materia de gasto público.
Si el problema, tal como se expuso en los argumentos del decreto fuera la excepcionalidad que impone el Covid-19. En su artículo 39 establece que “El Poder Ejecutivo Nacional podrá disponer autorizaciones para gastar no incluidas en la ley de presupuesto general para atender el socorro inmediato por parte del gobierno en casos de epidemias, inundaciones, terremotos u otros de fuerza mayor” y expresa además que “estas autorizaciones deberán ser comunicadas al Congreso Nacional en el mismo acto que las disponga, acompañando los elementos de juicio que permitan apreciar la imposibilidad de atender las situaciones que las motivaron dentro de las previsiones ordinarias o con saldos disponibles en rubros presupuestarios imputables”. “Las autorizaciones así dispuestas se incorporarán al Presupuesto General”.
En este aspecto, consideramos que, si bien las razones esgrimidas ameritan modificar las prioridades, existen instrumentos legales para llevar adelante las decisiones y evitar un ejercicio discrecional de las partidas y asignaciones presupuestarias. El cumplimiento de las normas, a fin de no resquebrajar la institucionalidad, exigiría que ello fuera informado y monitoreado por el Congreso; más aún, en las actuales circunstancias, en las que tanto la Argentina como los países de la región y del mundo están destinando importantes recursos para alivianar los efectos de la crisis.
El estudio realizado por IBP (7) (International Budget Partnership) sobre siete países de América Latina (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, El Salvador, México y Perú) para los meses de abril y marzo de 2020 analiza algunas tendencias respecto del rol que vienen desarrollando los Poderes Legislativos en cuanto a: -la asignación o reasignación de recursos; -la creación de fondos específicos y -el ejercicio de controles sobre las acciones de los gobiernos.
La muestra exhibe prácticas y resultados desiguales. En lo que se refiere a las mayores atribuciones de los Ejecutivos para ampliar y gestionar los fondos para hacer frente a la emergencia, se observa que, en la Argentina, México, Colombia y Perú, las principales decisiones presupuestarias han sido determinadas por medio de decretos ejecutivos o presidenciales. En el caso de Brasil, Chile y El Salvador, los Legislativos han tenido una mayor implicación.
En Chile, el Congreso modificó el fondo de garantía para pequeños y medianos empresarios y aprobó un Ingreso Familiar de Emergencia; en Brasil, se aprobaron subsidios de emergencia y el Programa de Apoyo a las Micro y Pequeñas Empresas y el Programa Federal para hacer frente al Covid-19; mientras que en El Salvador se modificó la Ley de Presupuesto para aumentar las partidas destinadas al Fondo de Prevención y Mitigación de Desastres y a obras públicas y el Fondo para desarrollo Económico y Social de los Municipios. (8)
En cuanto a la conformación de comisiones legislativas especiales, con excepción de la Argentina y El Salvador, en el resto de los países se ha creado esta instancia para el seguimiento de la crisis.
El informe también reporta la creación de nuevos mecanismos de control y monitoreo en Chile, Brasil, Perú, El Salvador. (9)
Ciertamente, la pandemia ha expuesto, aún más, en un plano de extremo realismo las debilidades institucionales y la dificultad para conjugar capacidad y eficiencia en la coordinación de tareas entre agencias y poderes del estado. Tal como ha expresado el economista Dani Rodrik pareciera que “...la crisis ha puesto de relieve las características dominantes de la política de cada país... los países se han convertido en versiones exageradas de sí mismos y es probable que intensifique y afiance las tendencias ya existentes”. (10)
Aun así, y en un plano de extremo realismo, también podría presentarse una singular oportunidad para que los legislativos refuercen y ejerzan adecuadamente sus funciones de legislación, control y representación. En esta instancia, las demandas y participación de la sociedad civil (ONGs, medios de comunicación, universidades) coadyuvarían ostensiblemente para fortalecer la transparencia, la seguridad jurídica y la estabilidad del rumbo económico; al tiempo que alejaría al país de prácticas que tienden a eludir la institucionalidad en nombre de la emergencia permanente.

REFERENCIAS

1) Estudio sobre la discrecionalidad presupuestaria a nivel nacional en Argentina. Entre 1994 y 2016. Serie de Investigaciones y publicaciones. Asociación de Administración Financiera y Presupuesto Público. Octubre 2017.
2) www.auditor.info
3) El Economista, 17-1-2017
https://www.eleconomista.com.mx/economia/Argentina-cerro-el-2016-con-40-de-inflacion-20170112-0031.html. IPC Congreso, diciembre 2016.
https://www.ncn.com.ar/tag/ipc-congreso
4) El Gobierno sigue haciendo uso de los superpoderes presupuestarios. 5 febrero 2018. Diario La Nación. Laura Serra.
5) https://www.casarosada.gob.ar/informacion/discursos/46596-palabras-del-presidente-alberto-fernandez-en-su-acto-de-asuncion-ante-la-asamblea-legislativa
6) ARTÍCULO 4º.- Suspéndase durante el ejercicio 2020, para aquellas modificaciones presupuestarias necesarias en virtud de medidas dictadas en el marco de las disposiciones del Decreto N° 260/20, la aplicación de los límites a las reestructuraciones presupuestarias que puede disponer el Jefe de Gabinete de Ministros establecidos en el tercer párrafo del artículo 37 de la Ley Nº 24.156 de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional.
7) IBP: Directorio Legislativo e International Budget Partnership: “Rol de los Poderes Legislativos en la asignación y control presupuestario en el marco de la pandemia de COVID-19. 22 de junio de 2020.https://directoriolegislativo.org/blog/2020/06/24/rol-de-los-poderes-legislativos-en-la-asignacion-y-control-presupuestario-en-el-marco-de-covid-19/
8) Ibidem, Págs. 3 y 4.
9) Directorio Legislativo: El Rol de los Poderes Legislativos en la asignación y control presupuestario en el marco de la pandemia de COVID-19. info@directoriolegislativo.org. Pág.3.
10) Dani Rodrik: Will COVID-19 Remake the World? Project Syndicate, april, 6, 2020


1. Especialista en Relaciones Internacionales, UBA-UNR. Estudios enfocados hacia la política exterior Argentina en relación con EE.UU. y el Mercosur, con especial énfasis en la relación bis a bis Argentina/Brasil desde la perspectiva teórica de la nueva economía institucional. Investigadora IdEB (Instituto de Economía del Bienestar) - Myriamfelperin@hotmail.com

2. Especialista en Economía y Gestión de la Salud. Profesor titular Salud Pública (Universidad Nacional del Litoral) Asesor Parlamentario en temas de Economía Pública y presupuesto. Director e investigador IdEB (Instituto de Economía del Bienestar) - vassalloc@gmail.com