Un destacado experto en relaciones
internacionales señalaba recientemente que, cuando nuestro país
toma deuda en base a legislación de EE. UU., debe responder ante
la Justicia de ese país en calidad de deudor privado. Esta
sorprendente afirmación explica que un tribunal norteamericano,
haya embargado la Fragata Libertad (patrimonio público) amarrada
en un puerto africano, en reclamo de una obligación, a la que
aquí se caracterizaba como deuda “soberana”. El hecho comentado
nos lleva a suponer que, la significación política que asignamos
a las instituciones del Sector Salud a menudo está muy distante
de su verdadera naturaleza jurídica.
Veamos algunos ejemplos. Las Obras Sociales (OS’s) fueron
definidas por las Leyes 23.660 y 23.661 como “personas de
derecho público no estatal”, de tributación obligatoria para los
trabajadores formales y sus empleadores. Por consiguiente, los
fondos recaudados, son aportes y contribuciones compulsivos
-regulados por alícuotas del salario-, que participan en el
financiamiento de la Seguridad Social (SeS). Es decir, son
obligaciones de derecho público. Con esos recursos deben proveer
servicios asistenciales a sus afiliados. Sin embargo, cuando
esas OS’s deben reclamar deudas de los empleadores, se presentan
ante la Justicia como personas privadas. Lo mismo ocurre cuando
litigan con los prestadores contratados por demoras en el pago
de servicios, o por incumplimiento de contratos. La misma
condición jurídica cabe para el PAMI, según la Ley 19.032; pero
desde su creación la máxima autoridad casi invariablemente fue
designada por el presidente de la Nación. Como además recibe
subsidios del Estado, está incluido en el Presupuesto Nacional.
Aunque la cobertura es obligatoria para cada rama de la
producción -o por la elección voluntaria de un trabajador de
otra rama-, el afiliado no adquiere derechos para elegir a las
autoridades de su OS, dado que desde 1970 (Ley 18.610), la
facultad de conducirlas ha sido otorgada al sindicato de la
respectiva rama productiva. No obstante, originalmente, la
legislación estipulaba que cada OS debía estar institucional y
contablemente separada del correspondiente sindicato. En la
práctica, esta separación no ocurrió -y sigue sin ocurrir- por
lo que los dirigentes sindicales suelen hacer uso arbitrario de
los fondos, para invertirlos con otros fines o para destinarlos
a intereses políticos, ajenos a la protección social que deben
brindar.
En cambio, los sindicatos son asociaciones civiles con
personería gremial, pero de afiliación voluntaria. Su naturaleza
gremial los faculta para negociar en los Convenios Colectivos de
Trabajo (Ley 14.250) -sean sectoriales o por empresa-
representando a todos los trabajadores de la jurisdicción. Su
posición negociadora les permite presionar a los representantes
patronales, para que todos los trabajadores se afilien al
sindicato y aporten la cuota sindical. Esos afiliados tienen
derecho a votar a sus dirigentes, pero ese derecho no se
extiende a las autoridades de la OS, que serán las que designe
el sindicato. Esto ha justificado que los críticos hayan
planteado la libertad de sindicalización, pero esta conducta ha
facilitado la multiplicidad de entidades sindicales con
motivaciones políticas (docentes de CABA y Buenos Aires,
metro-delegados, aeronavegantes), con riesgos de anarquía en los
reclamos.
La duplicidad de atribuciones (sindicato y OS), ha facilitado
las inversiones en servicios propios (centros ambulatorios,
sanatorios, hoteles-colonia, campos deportivos, proveedurías),
que cumplen la doble función de empresas sociales y prestadores
de servicios. La ubicación a “ambos lados del mostrador”,
también alentó la corruptela y las operaciones ilegales. En
algunos casos la gestión fue “tercerizada” a través de
gerenciadores amigos, posibilitando la administración como
empresas seudoindependientes de los servicios delegados. La
experiencia de los sistemas de protección social más
desarrollados ha mostrado que la separación entre la función de
recaudación-administración y la de prestación de servicios,
deben mantenerse separadas (Alemania, Canadá, Reino Unido,
Francia, Colombia, Chile), de modo que ambos sectores
protagónicos ejerzan su función con la mayor eficiencia. Sería
más transparente que los “servicios propios” pasen a la órbita
del respectivo sindicato, gestionados como empresas privadas de
capital social, pero totalmente autónomas respecto a la función
de la OS.
El ente recaudador suele ser estatal, descentralizado y estable
ante los cambios políticos. En la Argentina, en cambio, pese a
que la recaudación corresponde a la AFIP, ésta no ejerce ninguna
fiscalización sobre la utilización de los fondos, tarea que
nominalmente está reservada a la SSSalud, con limitada capacidad
punitiva. Dado que los recursos se recaudan en nombre de las
respectivas OS’s, este mecanismo permite que el Gobierno utilice
como instrumento de presión política frente al sindicalismo, la
demora en la liberación de los fondos ingresados.
Entre los principios fundacionales de las OS’s debe destacarse
su función redistributiva en sentido progresivo. Los afiliados
tributan un porcentaje de su salario, para utilizar los
servicios que requieran, en forma equitativa. Pero las reformas
instrumentadas desde mediados de los ’90, indujeron que las OS’s
cedieran a las empresas de Medicina Prepaga (EMP’s) la atención
de sus afiliados de mayor poder adquisitivo, con lo que se
transgredió el principio original de equidad. Este derrame no
permite, además, que las EMP’s cumplan eficaz- mente su función
de seguros privados, empeñadas en las exigencias de responder a
una demanda del mercado, de OS’s de alta gama.
A despecho de las inversiones que históricamente el país ha
realizado en servicios públicos -el 55% de las camas son de
hospitales estatales-, más del 60% de la operatoria económica de
la SeS, que hemos analizado, circula por efectores privados. Los
efectores públicos responden gratuitamente a las demandas de la
población, salvo en los pacientes amparados por los planes
Nacer, Sumar y Remediar. En realidad, no podrían reclamar
judicialmente la liquidación de sus servicios, porque la casi
totalidad carece de personaría jurídica. Esta condición es
retenida por el Ministerio de Salud del que dependen, que
debería reclamarlo como el pago de un servicio público. Pero las
OS’s y las EMP’s saben que esos reclamos nunca llegan a ser
litigiosos, por lo que saldar esas deudas, no lo consideran una
de sus prioridades.
Como corolario de estas tribulaciones cabría plantear, que una
estrategia innovadora, en lugar de planes de reformas
grandilocuentes, sería que cada uno de los actores cumpla con
los propósitos jurídicos para los que fueron creados.
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